調動全社會保護耕地積極性

從耕地屬性看，耕地兼具資源和資產雙重屬性，耕地資源的有限性決定了必須堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴守18億畝耕地紅線。而着眼耕地的資產屬性，耕地經營者往往追求經濟效益最大化，導致部分地方存在“非農化”“非糧化”傾向。另外，耕地作爲特殊的公共產品，具有支撐食物供給、保護生態環境、維護社會穩定、傳承農耕文化等較強正外部性，相較建設佔用產生的經濟效益，部分地方更傾向於搭耕地保護便車享受其他地方糧食安全等成果，而不願意爲享受外部經濟效益買單，這種耕地保護責任“偏移”，一定程度弱化了保護效力。

結合上述動因分析，可重點從幾個層面提升保護耕地積極性。

提高耕地利用效益，調動農民保護耕地積極性。處理好耕地保護和種植收益關係是調動農民保護耕地積極性的關鍵。一方面，要健全種糧農民收益保障機制。完善價格、補貼、保險“三位一體”政策體系。在價格支持政策方面，強化市場決定性作用，發揮最低收購價政策的託市作用，統籌市場化收購和政策性收購。在農業補貼政策方面，提高農業補貼的精準性和實效性，探索建立農業補貼發放與耕地保護責任制考覈掛鉤機制，推動農業補貼和耕地保護同向發力。例如，落實負面清單，已經轉爲林地、園地的耕地等不予補貼。在農業保險政策方面，擴大農業成本和種植收入等保險覆蓋範圍，提高保障水平，增加農民獲得感。另一方面，創新農業生產增效方式。在充分尊重農民意願、不改變耕地地類、保障耕地生產能力和農業生態環境前提下，發展多種形式適度規模經營和加強農產品品牌化建設，提高農戶的農業生產經營收益。充分利用非傳統耕地資源發展現代設施農業，積極發展都市智慧農業，提高農業附加值。鼓勵地方因地制宜，促進“良田+文化+旅遊”等產業聯動，發展複合種養模式。例如，浙江湖州通過稻漁、稻蟹共生種養等實現“一田多用”，着力改善耕地生態，實現耕地多功能複合價值。

健全利益補償機制，調動地方保護耕地積極性。在通過耕地保護責任制考覈壓實地方責任基礎上，加大縱向和橫向耕地保護補償力度。一方面，推動不同部門各類農業補貼對應的耕地空間協同，提高資金使用效率。強化耕地地力保護和糧食適度規模經營導向，注重對擁有耕地承包權的種地農民和新型經營服務主體普惠性補償。強化現狀耕地特別是永久基本農田的保護導向，注重對承擔耕地保護責任的地方政府和農村集體經濟組織的補償。例如，山東每年對耕地保護成效較好的8個市給予獎勵，泰安市要求受到激勵的鄉（鎮）應將不低於70%的獎勵資金用於農村集體經濟組織。另一方面，在省域內強化耕地保護區域間利益協調，建立統一的指標調劑平臺，因地制宜採用協議出讓、公開競價、掛牌出讓、點對點自主協商等方式，推動耕地保護資金補償、產業協作和增減掛鉤指標交易等。跨省域從國家層面建立耕地保護基金，將重大建設項目單位和生態脆弱地區繳納的補充耕地費用作爲基金的主要來源。集中在規劃確定的適宜補充耕地區域內墾造耕地，形成符合要求的補充耕地指標後，與墾造地按照一定比例分成，國家層面分得的指標統一納入國家補充耕地儲備庫，用於支持佔用耕地的重大建設項目和生態脆弱地區的補充耕地。此外，也可借鑑上海和廣西採用的東西部協作方式，在廣西建設農業園區，上海通過技術輸出和品牌合作提升當地耕地價值，在滿足大城市優質農產品供給的同時，調動偏遠地區耕地保護積極性。

多措並舉，提高全社會耕地保護合力。創新耕地保護宣傳策略，凝聚全社會耕地保護共識。強化地方政府和農民自身宣傳引導作用。在宣傳“保什麼”的同時，增加“爲什麼保”的宣傳，增強羣衆耕地保護意識。改變傳統單向傳播的宣傳手段，充分發揮移動傳播時代的雙向互動、多向交流優勢。建立和完善各類農業經營主體和公益性社會組織參與耕地保護的收益共享機制。建立耕地保護的產權、財稅和金融等激勵機制，鼓勵各類主體主動參與耕地保護，探索參與耕地保護的多樣化形式，實現耕地的文化傳承、生態服務等價值。通過就業帶動、保底分紅、股份合作等方式，增加農民收入，保障參與主體的合理收益。

（本文來源：經濟日報 作者系中國國土勘測規劃院耕地保護研究所副所長、研究員王慶賓）