改革美國聯邦政府不是一道簡單的選擇題

周少來

今年的美國總統大選特朗普獲勝之後，美國國內當前最具爭議性的話題之一，當屬特朗普提名世界首富埃隆·馬斯克領銜的“政府效率部”會推行怎樣的大刀闊斧改革，以提高美國聯邦政府效率。日前，即將上任的“新官”馬斯克與“政府效率部”的另一名負責人維韋克·拉馬斯瓦米在《華爾街日報》撰文介紹了其改革聯邦政府的“激進計劃”。筆者歸納其核心內容，可以用“三板斧”來形容：一是降低監管，針對聯邦政府數以萬計的法規，撤銷政府大量非法監管。二是行政消減，精簡聯邦政府機構，計劃將聯邦政府機構的數量消減約75%，在大約428個機構中“留99個就夠了”。三是節約成本，解決浪費、欺詐和濫用問題，大幅削減聯邦政府支出，至少從每年大約6.5萬億美元的預算中削減2萬億美元。

這一大膽且激進的政府效率改革計劃，如果落地實施，可能將涉及美國超百萬人的“飯碗”，也會影響數以億計美元資金的流向。有可能成爲這“三板斧”針對目標的羣體自然提心吊膽，利益相關者也衆說紛紜，其中不乏質疑與反對者。例如2024年諾貝爾經濟學獎得主之一的西蒙·約翰遜就質疑馬斯克擬定的政府支出改革計劃是否可行，而質疑者中最高調且最具影響力的莫過於美國知名政治學者弗朗西斯·福山，他公開致信馬斯克本人，對馬斯克的政府效率改革從制度體制上提出了可行性質疑。

福山的質疑主要有三個方面：第一，政府部門與私營部門有很大不同，公職人員受很多法規約束，馬斯克不可能像幾年前接手推特公司那樣，第一天上任就解僱大量員工。因爲，美國聯邦僱員受到國會制定的一系列就業保障措施的保護，並且解僱政府僱員並不一定能提高效率。第二，放松管制應有明確的目標，政府爲了管制經濟和社會，制定了大量的審批法規，這些法規雖然延緩或阻礙了基礎項目的實施，但一旦突然全部放開，基本的經濟和社會秩序將遭遇混亂。第三，如果要提高政府效率，還需要另一種放松管制的措施，那就是放鬆對官僚機構本身的過度監管，因爲美國官僚機構的公職人員，需要花費大量時間遵循國會制定的數以百計的規定，而這極大地捆綁了公職人員的自主判斷力和工作創造性。

最後，福山給出的結論是：永遠不可能像管理公司那樣管理政府，但可以做很多事情來提高效率，關鍵是要避免大規模的裁員和關閉整個機構等過於簡單化的舉措，不應該把政府視爲“需要瓦解的敵人”，而應該將其視爲實現目標的有效且必要的手段。

馬斯克有敏銳的意識、敢作敢爲，打算用管理私營企業的辦法，大刀闊斧地推進“政府效率改革”，期望將“效率至上”的私人企業管理機制，複製且落實於公共政府機構。特別是藉助於其與特朗普的“特殊關係”，更是推高了其將“企業管理”運行於“政府管理”的高昂鬥志，這也是多年來美國公共管理改革的一個基本趨勢，有一定的民意基礎和社會支持力度。

但官僚體制機構臃腫、人浮於事、成本高昂、效率低下，是一個“源遠流長”的世界性治理難題，也是世界各國官僚主義問題存在的根本原因。作爲在該領域頗有研究的資深政治學者，福山自然心知肚明，他對美國政治體制的運行機制及深層機理也有深刻把握。美國實行的聯邦體制下，不僅有權力結構的層層牽制，也有各種利益集體的暗中操控，馬斯克領銜的政府效率改革，不僅會受到國會中民主黨的制約，也會受到各種法規背後的利益集團的制約；不僅會受到公務員協會的罷工抗議示威，也會受到社會輿論的指責和質疑；不僅會受到司法獨立的法治壓力，也會受到放松管制後社會秩序面臨的衝擊和挑戰。而所有這些權力制約和法治牽制帶來的重重困境，正是福山所擔憂的，也是馬斯克領銜的“政府效率改革”在落地實施中所要跨越的艱難險阻。

就美國而言，根治官僚體制中的痼疾，也許是不少美國領導者的目標。但官僚機構及其公職人員改革，牽涉的是多個部門及背後龐大羣體切身的利益和權力，動誰的利益和權力，這不是一道簡單的留哪個部門去掉哪個部門的選擇題。

有豐富企業管理經驗的馬斯克要嘗試解答這道難題，他的改革能否獲得成功尚未可知。不過，哪怕是部分領域的成功，或許也能給美國和世界其他國家的政府體制改革提供些許經驗。福山的質疑也有學理支持，其所擔憂的改革困難只有在改革行動中才能面對，馬斯克與福山，誰對誰錯？也許只有在後續的改革實效中才能一見分曉。（作者是中國社會科學院政治學研究所首席研究員、中國社會科學院大學政府管理學院副院長）