觀念平臺－如何減少制度副作用造成的傷害

政府陸續推出冬遊及春遊補助，促進觀光之餘，也有業者擔心會出現制度副作用：民衆沒有補助就不出遊，對旅遊業反造成傷害。圖／本報資料照片

政府近半年來，爲提升旅遊業景氣，陸續推出冬遊及春遊補助，但卻有旅遊業者擔心會出現一項副作用：民衆一旦將補助視爲當然，會造成民衆沒有補助就不出遊，對旅遊業反造成傷害。此事例顯示制度的副作用若是過強，將會帶來傷害。故而檢視副作用如何產生，進而尋求如何降低副作用，應有助於制度的順利推行。

制度的副作用，是指制度達成目標時，伴隨產生的旁支影響。這些旁支影響如果累積到足以妨礙制度目標的達成，便等同壓垮制度本身。旁支影響出現的一項原因，是執行者夾帶一些無關的動機於制度執行，並且過度放大了這些動機，清朝嘉慶帝的廣開言路嘎然而止正是一項範例。清乾隆晚年驕衿自滿、言路閉塞，嘉慶帝親政後，亟思振作，決定廣開言路，允許言事奏章直達御前、任何人不得私自拆閱，羣官紛紛上書，初始確實參劾懲處了一些貪官（達成了目標），但各級官員「動機」各異，有爲迎合上意者無事濫奏，有爲博取名聲者無端攻訐，衆多荒唐奏章讓他耗費不少精力（旁支效應），嘉慶忍着不追究、只告誡各級官員如無特別建議，不必刻意搜求；然而奏章還是日益增多，嘉慶逐漸認定這些妄言上奏者並不是出於關心國計民生、而是爲一己名利，開始斥責警告，但各級官員行事依舊，嘉慶終於憤怒了，但憤怒卻指向一個確實認真議事的小官，將他發往邊疆，儘管後來赦免，但廣開言路到懲罰忠言的歷程還是造成震動，有識之士再也不願輕易建言。

檢視事件發展，嘉慶即使剛開始未能察覺官員夾帶的各式各樣動機，當這些動機會投射於行爲時，應即足已掌握其動機；若無法阻絕這些動機的產生，也可以修正制度讓官員的這些動機不至於耗費他過多精力。如果察覺、阻絕、修正制度都無法做到，行爲累積的副作用就會產生。國民旅遊本是爲了休閒陶冶，接受補助而旅遊的動機被夾帶且放大之後，民衆等到補助纔出遊，並不意外。

另一個產生副作用更糟糕的情形，是設計者在設計制度時，已經懷着達成制度目標以外的動機，當此動機被實踐到一定程度，其影響將壓過應有的目標時，會讓制度的實施向這項動機傾斜、帶來災難。宋朝開朝皇帝趙匡胤是在殿前都檢點（主管殿前禁軍）的職位上，被下屬黃袍加身而登基，故削弱將領兵變可能，成爲其建構軍事建制的重要動機，壓過了軍事建制應有的強軍善戰的目標；他實行「更戍法」，制度化地輪調統帥及軍隊，造成「兵不知將、將不知兵」，減少了將軍兵變的可能；又重文輕武，提高文官地位，作戰時派任不能領兵的文官擔任正職，武將反而任副職，種種作法，高度實踐了趙匡胤的動機、抑制發生兵變的可能，卻造成兵弱將衰，折損了應有目標的達成，金人南侵勢如破竹、擄走欽徽二帝，與此亦不無關係。

制度設計很難保證所有執行者都沒有其他動機，故而一項制度也很難完全沒有副作用。設計制度時只能設想依照趨利避害的正常人性，會出現哪些背離制度初衷的脫序行爲？這些行爲累加造成的副作用，組織能否承受？如果到了無法承受的程度，就應該在制度中增加特定條件，遏止這種行爲的出現，例如嘉慶帝可以設定個人官員或整個部門上奏章的份數上限。數年前農委會爲培養地力，鼓勵農地一期生產、一期休耕，給予休耕補貼，結果發生有養地者連續五年累計領取超過1300萬元，這種情況就可以考慮增加必須是「一期生產、一期休耕」，才能領取補貼，以避免副作用發生。最後，極關鍵是制度設計者不宜過度懷抱偏離制度應有目標的動機，否則制度必然無效，如同北宋的軍事建制根本不具戰鬥力一樣。