集權又集錢 25年共業大反撲

圖／本報資料照片

財劃法的前世(修法前)

過去25年，要求修正《財劃法》的聲音始終不斷，但五度闖關都以失敗告終，直到這次才終於成功，爲什麼《財劃法》一定要修？過去失敗的原因是什麼？這次又何以能夠過關？本報從《財劃法》的前世今生剖析，以利讀者瞭解《財劃法》近4分之1世紀的修法癥結點。

過去25年，《財政收支劃分法》修法已成每任財政部長的「必考題」。《財劃法》1999年1月25日因應修憲精省修正後，直到這次立法院三讀，期間歷經三次政黨輪替、五位總統、五度修法未果，主要癥結即是不論中央和地方或地方政府之間，都不願相互讓利，因此難以形成共識。

《財劃法》的本質就是分錢，包括中央政府和地方之間怎麼分配稅收的垂直分配，以及公平把錢分配給22個地方政府的水平分配。官員無奈表示，「連五隻手指長短都不一樣，更不用說各地方環境、條件差異很大，起跑點不同，公平談何容易？」

正是這樣的氛圍，讓《財劃法》修法一僵持就是1/4世紀。政治大學財政學系名譽教授曾巨威強調，中央身爲權責機關，不可以因爲地方政府間的意見分歧、難以形成共識，就把無法提出修法版本的責任推出去。

政治大學財稅系教授暨系主任陳國樑更直言，《財劃法》先前一直無法成功修法，是因爲「魚和麪包都在同一個籃子」，要中央修法重新分配財源，等於是讓中央自己削自己的權，本質上是矛盾且吃力不討好的事。

因此過去中央就算提出修法，最常用的做法就是「二桃殺三士」，中央拿出千億元左右的財源做爲垂直分配的兩個桃子，叫三個武士（地方政府）自己分，最後就是武士自我殘殺、沒有人拿到，中央就可以把兩個桃子都收回去。

但這次的情況變了，陳國樑表示，因爲行政院未提版本、立法院三讀的在野黨版本修改垂直分配讓中央大幅割肉給地方，「桃子不再是兩顆、而是四顆」，讓三個人分四顆桃子，因爲每個人都確定自己至少會有一顆，接下來的那一顆要怎麼樣分，相對沒有那麼重要。

中央與地方垂直分配不公的問題，在精省後日益嚴重。陳國樑說，六都以外16個一般縣市中，有7個縣市仰賴中央財源比重超過9成，在此情況下，所謂地方自治其實是在仰中央鼻息，地方財政自主處在全面崩壞的臨界點。

所謂垂直分配，是指有哪些稅金要進入撥給地方的統籌分配稅款。現行稅收分國稅和地方稅，理想情況是「凱薩的歸凱薩、羅馬的歸羅馬」，中央靠國稅養、地方財政仰賴地方稅；但實際上地方難靠稅收自給自足，《財劃法》因此規定中央應撥一定比率國稅爲統籌分配稅款。

中央統籌分配稅款來源原本包括所得稅及貨物稅各10％、營業稅總收入減除依法提撥的統一發票給獎獎金後40％，及在縣（市）徵起的土地增值稅20％。本次三讀的修法版本，則是把所得稅提高至11％、營業稅除統一發票給獎定全數撥入，土增稅也全部迴歸各地政府。

本次《財劃法》條正，確實達到先前各次修法時，地方首長極力呼籲的「把餅做大」訴求；至於「如何分餅」的水平分配問題，財政部顯然並不滿意立院三讀版本，認爲新的水平分配公式過於偏重人口及營利事業營業額指標，兩者合計即佔了75％。

財政部表示，原版《財劃法》水平分配比較大的問題，在於直轄市（六都）和其它地方政府的分配權重不同，因此財政部努力的方向之一，即是要讓直轄市和非直轄市適用同一標準，找出大家都可以接受的分配指標。

財政部強調，立院本次修法前，財政部已兩度找地方政府開會，原本各地方政府提出的指標有80多項，最後已收斂至土地面積、人口數、營利事業營業額、農林漁牧工業就業人口、自籌財源等五大共識指標，僅再生能源、污染、歲入歲出決算餘絀等三大指標尚待凝聚共識。

官員表示，立法機關如果不要這麼心急，財政部在分配指標取得地方政府共識後，接下來即可討論分配係數和權重，但先前所有關於分配指標的討論，本次修法後等於打掉重練，且日後要再修改的難度很高，因爲沒人會想把進了口袋的錢再拿出來。