廖堃安／臺灣需要增加電視新聞臺？由市場競爭與NCC審查規範談起
▲ 9月18日，NCC舉辦「電視新聞頻道申設與營運監理政策」公聽會。（圖／記者陳世昌攝，以下亦同）
● 廖堃安／律師
國家通訊傳播委員會（NCC）於9月18日上午舉行了「電視新聞頻道申設與營運監理政策」公聽會，就「是否應就新聞頻道採取總量管制」、「審理新的新聞頻道申設時，應基於哪些公共利益原則」、「審理新聞頻道申設、評鑑、換照案，是否應於法定範疇內趨向相近標準之要求」、「電視事業負責人適格性應有哪些內涵」、「衛星廣播電視事業經營運計劃變更將所屬頻道變更爲新聞頻道，是否應比照申設、換照諮詢會議程序」等五議題，對外徵詢意見。
其中，關於是否應採總量管制，事實上，NCC從未明言採取或衡量過此一原則。然而，總量管制的議題，必須與評鑑制度、換照篩選制度搭配，纔會有其管制上的意義。
申言之，單論總量管制，實難脫限制競爭的質疑，也會是個假議題，然而NCC除了是業務主管機關外，同時也負有維護市場競爭秩序的任務。在此情形下，NCC一方面有義務藉由評鑑、換照制度汰除不合格的電視事業，一方面也有義務維持電視事業之市場競爭秩序。
目前有線電視總共有11個全天新聞頻道，與世界各國相比，密度非常高，而由現實經驗看來，這麼高密度的新聞頻道數量，並沒有因此帶來更多元、更廣泛的資訊報導，反而因爲競爭收視率，導致重大矚目案件被各新聞臺一再重複報導，如此爲了追求收視率而高度同質化的報導，不僅無法達成言論市場的多元，更造成了資源因爲重複報導而產生浪費。
此外，與MOD、OTT或其他網路平臺相比，有線電視的經營成本更高、資源卻更有限，新聞頻道收入主要依靠廣告收入與訂戶收費，但臺灣的廣告市場有限，且大量移轉至GOOGLE、FACEBOOK等境外業者，而該些境外業者與MOD、OTT的合作程度遠高於與有線電視業者；訂戶收費則受限於拆分比率過低僅25%等長久問題至今未獲解決，此時若有更多新聞頻道加入，將使產業競爭環境更爲惡劣、使原有線電視業者難以經營，遑論製播品質更爲優良的新聞報導。
最後，在臺灣的特許事業，因爲具有高度監理的性質，主管機關爲了維護市場秩序而採取總量管制，非無前例可循，例如金管會對金融機構，便是典型的特許事業監理，也往往會有不成文的總量管制的原則，例如在今年6月純網銀執照發放前，就已維持多年未開放新的銀行設立，便是考量臺灣的銀行密度已經過高的市場秩序所致。
就新聞臺的評鑑、換照、與新設新聞臺的申請核可程序而言，除現行法令外，NCC應採更明確、透明的標準。
過去的幾次經驗，從八大新聞臺、中臺灣生活網的變更到鏡新聞臺的申請，不論外部學者專家審查再到委員會議覈定，外界皆無從得知核可與駁回真正的理由，因此引發各種從人事到政治層面的揣測，此當非依民主法治精神設立的機構所樂見。建議評鑑換照與申請的重要會議應該有清楚可供查閱的說明或會議紀錄，俾供公衆檢驗其審查標準是否合法。
因此，倘若有不合格的電視事業，自應淘汰無疑，然而與其詢問是否應採行總量管制，NCC身爲同時應維護市場競爭的主管機關，反而應該說明，臺灣爲何需要再增加新聞臺？其審查之標準又爲何？
電視負責人適格性 應明定審查標準
再者，NCC對於有線廣播電視事業負責人之適格性，最重要的是應訂定明確的審查規範、審查標準，而非因人設事。
假如有線電視事業已符合《有線廣播電視法》的規範，NCC要在該法律的規範外另加其他法律所無的要求，該要求的合法性是有疑慮的，因爲一方面《有線廣播電視法》第12條第2項已經明文規定，對於有線廣播電視業者之董事、監察人、經理人等重要職位及關係人之適格性，主管機關應就促進市場有效競爭、保障消費者權益及其他公共利益之需要事項召開聽證，若有不利影響者才能予以駁回，在負責人卻沒有類似的審查標準，原因在於負責人並無直接影響營運，負責人變更也不應成爲人格審查，而任令主管機關無限上綱其要求。
另一方面，主管機關對於有線廣播電視事業負責人之適格性要求，若沒有明確的標準，在個案中也可能有干涉新聞自由的疑慮，假如主管機關以促進市場有效競爭、保障消費者權益及其他公共利益的名義，要求有線廣播電視事業負責人有特定資格或其他有線廣播電視業者無從預見的標準，可能反而導致公司經營停擺甚至鉅額財產損失，有害於公共利益。
▲ 公聽會主持人、委員王維菁發言。（圖／記者陳世昌攝）
以營運計劃變更爲新聞頻道 不利產業
最後，衛星廣播電視事業擬以變更營運計劃之方式將所屬頻道變更爲新聞頻道，參考《有線廣播電視系統經營者營運計劃變更申請許可或報請備查辦法》第4條第3項前段規定，中央主管機關審查系統經營者申請營運計劃變更許可時，應考量並綜合判斷其能否增進或維持整體之市場競爭、消費者權益及其他公共利益，予以準駁。
但事實上，NCC從來沒有允許過頻道屬性變更，過去業者也曾提過申請，但是都被要求撤件，本次議題是否爲因人設事，其實已經相當有爭議。而且如前所述，臺灣的新聞頻道幾乎已達飽和，並已有過度競爭的情形，倘若容許以營運計劃變更爲新聞頻道，亦將會對產業有不良的影響。
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