劉昌坪／從釋字763號談被徵收土地之收回權
▲釋字763號解釋將法律是否違憲之關鍵着重於「人民的收回權是否可有效行使」。圖爲2016年公民團體在凱道舉行反迫遷遊行。（圖／翻攝自惜根臺灣協會粉絲專頁）
司法院大法官於5月4日做成釋字763號解釋，本號解釋是有關於政府徵收私人土地「後」所應遵守之正當行政程序，與過去歷年來之相關大法官解釋多着重於徵收程序之前和徵收程序本身，以及徵收補償費應儘速發放，否則徵收土地核準案即應失其效力，可謂跨出了極爲重要的一步。
根據最新出爐的釋字763號解釋，憲法第15條規定人民之財產權應予保障，目的在使財產所有人得依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，免於遭受公權力或第三人之侵害，以確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活資源（釋字596號、709號及732號解釋參照）。國家因公用或其他公益目的之必要，固得經由法定程序徵收人民之土地，惟徵收人民土地，屬對人民財產權最嚴重之侵害手段，基於憲法正當程序之要求，國家自應踐行最嚴謹之程序。此程序保障不僅及於徵收前，例如於徵收計劃確定前，國家應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，參見釋字409號解釋，並及於徵收時，例如辦理徵收時，應嚴格要求國家踐行公告及書面通知之程序，以確保土地或土地改良物所有權人及他項權利人知悉相關資訊，俾適時行使其權利；徵收之補償應儘速發給，否則徵收土地核準案即應失其效力，釋字516號及731號解釋參照。
至於土地徵收完成後，國家仍負有確保徵收土地持續符合公用或其他公益目的之義務，以貫徹徵收必要性之嚴格要求，且需用土地人應於一定期限內，依照覈准計劃實行使用，以防止徵收權之濫用，而保障人民私有土地權益（釋字236號解釋參照）。因此徵收之後，如果沒有依覈准計劃之目的或期限實行使用，徵收即喪失其正當性，人民因公共利益而忍受特別犧牲之原因亦已不存在，基於憲法財產權保障之意旨，原土地所有權人原則上即得申請收回其被徵收之土地，以保障其權益。
大法官於本號解釋中強調，人民對於被徵收土地的「收回權」，乃系憲法財產權保障之延伸，應受憲法財產權之保障。爲了確保收回權之實現，國家乃於徵收後仍負有一定的「程序保障義務」。至於「程序保障義務」的適用情形及具體內容，大法官則進一步指出，需用土地人依法取得被徵收土地所有權後，是否有不再需要使用被徵收土地，或是逾期不使用而無徵收必要之情形，通常已非原土地所有權人所得立即知悉及掌握。基於憲法要求之正當行政程序，該管直轄市或縣（市）主管機關，應自徵收完成時起一定期限內，定期通知原土地所有權人，使其適時知悉被徵收土地之後續使用情形；若有不能個別通知之情事，應依法公告，俾其得及時申請收回土地。
依據上開解釋意旨，現行《土地法》第219條雖然規定於符合一定條件，即「徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計劃開始使用」、「未依覈准徵收原定興辦事業使用」時，人民得向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地，但就被徵收土地之後續使用情形，則並未規定「應定期通知原土地所有權人或依法公告」，導致人民無從及時獲知充分資訊，以判斷是否行使收回權，不符合憲法要求之正當行政程序，因此遭大法官宣告於此範圍內違反憲法第15條保障人民財產權之意旨，構成違憲。
事實上，本號解釋所稱之對於被徵收土地的「收回權」（我國《都市計劃法》第83條第2項亦有類似規定），根據研究，除我國以外，日本1951年的《土地收用法》第106條，以及德國1874年的《普魯士徵收法》，均有所謂的「優先承購權」或是「買回權」，賦予人民取回被徵收土地的權利。因此，無論名稱爲何，承認人民在一定條件下享有收回權，實爲各國土地徵收法制所肯認。本號解釋將法律是否違憲之關鍵着重於「人民的收回權是否可有效行使」，實爲一針見血，值得高度肯定。
然而，《土地法》第219條在適用上的另一個重要爭議，則是對於「開始使用」究應採取何種標準認定，方屬適當。目前實務上對「開始使用」的認定標準，有時非常寬鬆，例如曾有機關主張，只要有怪手等機具進駐，或是在土地上擺放盆栽，即可認定爲「開始使用」，但此實爲魚目混珠，不僅並非徵收土地的「真正利用」，更導致人民根本無法行使「收回權」。
爲了徹底解決此種不合理現象，曾有立法委員連署提案，所謂「開始使用」，不僅形式上應有營建或施工之許可，且實質上有施工人員及機具進駐外，更必須有實際「持續」、「具體」進行營建或施工之行爲。此一修法草案相較於目前法律對「開始使用」並未設有明確之判斷標準，而是由實務依個案情形認定，確實更爲具體明確，可作爲認定時的統一判斷標準，亦可在釋字763號解釋外，更有效保障人民行使被徵收土地之「收回權」，以充分保障人民之土地所有權。
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●劉昌坪，理律法律事務所合夥律師，律師研習所講師，臺灣行政法學會副秘書長、臺北市政府國賠委員、訴願委員、新北市政府法規委員。以上言論不代表本公司立場。88論壇歡迎多元的聲音與觀點，來稿請寄：editor88@ettoday.net