時論廣場》讓立法院成爲國家決策核心（廖元豪）

憲法增修條文第3條第2項第2款有關「覆議」的規定，修正了憲法第57條較爲偏袒行政院的設計，讓「全體立法委員二分之一」的意見，不受行政院覆議而動搖。這些都是確立「立法院作爲國家決策者」的關鍵。（中時資料照）

2024年大選結果，民進黨賴清德雖以40%的得票率，在相對多數的競爭中當上總統；但國民黨卻拿到了立法院的相對最多席次。除非賴清德展現大度量，願意與立法院多數聯盟組成聯合政府，否則接下來4年勢必是重演行政與立法兩權「分立」的局面。

而在這種局面下，立法院應該擔任什麼角色呢？一般人有錯誤印象，認爲總統、行政院，纔是國家主要決策者，立法院擔任的是從旁監督制衡的功能。在這個思維下，立法委員們似乎都欠缺主動提出政策，形塑國家方向的魄力。即使當年在陳水扁執政時期，國民黨在立法院掌握多數席次，多半也只是阻擋、杯葛，而鮮少能主動提出並通過法案，逼迫行政院執行。

然而，只着重「監督制衡」，太輕忽立法院該有的功能。要知道，依憲法第62條規定，立法院是國家「最高立法機關」。在依法行政的原則下，立法者纔是最高的決策者。而在司法院釋字520號解釋，大法官也指出，即便是預算事項，立法院作爲國會的「參與決策權」也不可被剝奪。每個法律系學生耳熟能詳的「重要性理論」更是要求國家各種「重要事項」都必須經由國會來決定。憲法增修條文第3條第2項第2款有關「覆議」的規定，修正了憲法第57條較爲偏袒行政院的設計，讓「全體立法委員二分之一」的意見，不受行政院覆議而動搖。這些都是確立「立法院作爲國家決策者」的關鍵。

現任司法院院長許宗力曾在大作〈論法律保留原則〉一文，從組織、程序的結構面向，說明爲何立法機關應該作爲重要政策的決定者：一方面，立法機關有着「廣泛、普遍的民意基礎與多元化的人事與政治組合」，不像行政部門至多代表社會多數（這次大選的結果，總統可連多數都沒有）；另一方面立法程序公開、透明，而且還有反對黨的參與。因此，重要的公共事務，均應由國會來決定。

然而，或許是囿於行憲以來行政權一向獨大的政治實務，加上誤以內閣制「內閣主導決策」的觀念來看待府院關係，立法院要嘛是行政院的橡皮圖章（如同蔡總統執政下的8年），要嘛是一昧搗蛋杯葛。當立法委員自己都看輕立法院，那社會大衆當然也不會對立法院有什麼期待。在野黨就算掌握立法院，也把它當成雞肋、舞臺，而不是真正有權有力的決策者。

或許2024年的府院新局，是個改變的契機。如果（如大多數人所預料的）賴清德不願意走聯合政府的路線，而要甩開立院多數，全盤掌控行政院，那就是宣示要走行政立法「分立」的類總統制路線。而在野黨提出強化國會聽證權、同意權等改革方向，正是要讓立法院從橡皮圖章以及扯後腿的鬧事者，漸漸變成決策者。尤其是立法院席次最多的國民黨，更應將立法院定位爲「決策者」，用一個個的法案，實現該黨的政策方向。如果能通過法案，那在依法行政的大旗下，就可以逼行政院成爲立法院的執行處；即使最終無法三讀成爲法律，立法過程中的宣導、辯論、傳播，也讓人看到「立法院第一大黨」有着細緻規畫政策的能力。

沒通過立法，卻主導輿論的例子，可以回想幾年前「婚姻平權」的爭議，雖然蔡英文政府遲遲不敢實現競選承諾，推動同性結婚立法，但尤美女委員一人提出的法案，幾乎就成爲全國正反兩方討論的主要焦點。而立法權與行政權分庭抗禮的例子，更可參考美國在「分裂政府」（國會與總統不同黨）時期的經驗：國會多數黨提出法案，壓過總統的否決而成爲法律，或是逼得總統妥協而通過折衷立法，都是常見之事。有了強大聽證調查權的立法院，能夠獲取足夠資訊，加上智庫的技術協助，絕對有能力展現「國政決策能力」！

（作者爲國立政治大學法律學系副教授）