提升生態環境治理現代化水平的關鍵舉措

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於加強生態環境分區管控的意見》（以下簡稱《意見》），對構建生態環境分區管控體系，實施分區域精準管控作出明確部署，是進一步健全生態環境源頭預防體系、優化國土空間開發保護格局、提升生態環境治理現代化水平的關鍵舉措。生態環境分區管控與國土空間規劃關係密切，在基礎底圖、生態保護紅線、法定保護區域等方面保持一致，但同時又在管理對象、管理尺度、管理手段等方面存在顯著差異，因此《意見》提出，在生態環境分區管控方案編制、單元劃定、信息共享、更新調整等過程中，與國土空間規劃做好充分銜接，協同發力，以生態環境高水平保護持續協同推動國土空間開發保護格局優化。

一、生態環境分區管控與國土空間規劃關係密切

國土空間是生態文明建設的重要載體，優化國土空間開發保護格局是生態文明建設的重要任務，國土空間規劃、生態環境分區管控等是優化國土空間開發保護格局的重要手段。《中共中央國務院關於全面推進美麗中國建設的意見》，把“優化國土空間開發保護格局”作爲“加快發展方式綠色轉型”的首要任務，提出健全主體功能區制度，完善國土空間規劃體系，統籌優化農業、生態、城鎮等各類空間佈局。同時也提出“完善全域覆蓋的生態環境分區管控體系，爲發展‘明底線’、‘劃邊框’”，是優化國土空間開發保護格局的重要手段。

國土空間規劃需要從空間佈局上明確農業、生態、城鎮開發保護格局以及永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界。而生態環境分區管控需要劃定生態環境管控單元，落實生態環境保護紅線底線要求，制定生態環境准入清單，是生態環境保護源頭預防體系的重要環節。國土空間規劃和生態環境分區管控都是生態文明制度體系重要組成部分，在各自領域，堅持底線思維、系統思維，落實國家生態安全、區域協調發展和主體功能區戰略，強化空間分區管理，實施系統治理、綜合治理、源頭治理，共同保安全、促發展。

生態環境分區管控與國土空間規劃保持充分銜接。二者在生態環境基礎底圖方面保持一致，包括底圖座標系、行政區劃、山體河流水系、自然資源要素、生態環境狀況、各類依法設立的保護區及管控區邊界範圍等，充分銜接，保持一致，在一張底圖上制定分區管控方案。在生態保護紅線方面，統一劃定並嚴守一條生態保護紅線。在涉及耕地保護、工業園區、城鎮開發邊界等空間範圍，生態環境分區管控充分銜接國土空間規劃的要求。

二、生態環境分區管控與國土空間規劃存在明顯差異

在制度定位和目標上，《意見》提出，生態環境分區管控是以保障生態功能和改善環境質量爲目標，實施分區域差異化精準管控的環境管理制度，是提升生態環境治理現代化水平的重要舉措。同時，提出發揮生態環境分區管控在源頭預防體系中的基礎性作用。國土空間規劃側重土地用途管制，旨在明確一定區域國土空間開發保護在空間和時間上的安排，生態環境分區管控聚焦空間上生態環境質量、污染物排放等環境行爲的分區管理，旨在明確各流域、各區域、各單元生態環境管理要求，完善生態環境源頭預防體系鏈條，二者協同發力，有利於推動形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。

在管控對象和模式上，《意見》提出，實施生態環境分區管控，嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，科學指導各類開發保護建設活動。國土空間規劃管控對象是土地用途和開發建設強度，生態環境分區管控則圍繞區域流域環境質量改善和生態功能提升目標，針對影響生態和排放污染的行爲，聚焦好（優先保護）壞（重點管控）兩頭，進行預防性和控制性管控，把該保護的區域科學地劃出來，守牢自然生態安全邊界，把發展同保護矛盾突出的區域識別出來，守住生態環境質量底線，從而實現對各類開發保護建設行爲的規範和引導。

在空間單元和尺度上，《意見》提出，基於生態環境結構、功能、質量等區域特徵，通過環境評價，在各生態環境要素管理分區的基礎上劃定優先、重點、一般3類管控單元。生態環境管控單元以環境屬性爲基礎（如大氣基於公里網格的控制單元，水環境基於流域控制單元等），充分體現了污染物傳輸流動性、管理需求與管理基礎，宜粗則粗、宜細則細。目前全國生態環境分區管控方案，各管控單元尺度在10平方公里至500平方公里左右，可以較好地支撐生態環境差異化、精細化管理的需求。國土空間規劃分區尺度通過規劃體系逐級細化，最終落到地塊和宗地，管控尺度在畝和公頃尺度，遠小於生態環境管控單元。

三、充分銜接國土空間規劃和用途管制，提升生態環境治理效能

下一步，在生態環境分區管控制度實施過程中，要落實《意見》相關要求，按照“充分銜接、各有側重、協同發力、分步推進”的思路，持續探索完善生態環境分區管控與國土空間規劃的制度銜接路徑，提升生態環境治理效能。

深化頂層設計，加強制度銜接。落實長江保護法、黃河保護法等相關法律法規和政策要求，指導各地在生態環境分區管控方案制定、單元劃定、清單編制、信息共享等方面做好與國土空間規劃的充分銜接，積極推動將制度銜接要求納入國土空間規劃、生態環境保護等相關法律法規制修訂，生態環境部門會同自然資源部門，在雙方管理制度體系和標準規範體系中深化細化銜接要求，共同做好相關研究及試點先行等工作，積累經驗、完善機制，形成政策合力。

推動共享共用，加強成果銜接。生態環境分區管控方案制定過程中，做好基礎數據、分區方案與國土空間規劃分區、管控要求與用途管制的銜接，與國土空間規劃採用統一的國家基礎地理信息地圖，共享一套生態保護紅線成果。建立常態化的成果共享機制，暢通平臺互聯互通渠道，保障相關數據和資料的及時獲取，提高銜接工作準確性和時效性。在分區管控方案動態更新和定期調整工作中，做好與“三區三線”成果的動態銜接。

做好政策協同，加強應用銜接。建立協同聯動工作機制，依託各級數字化平臺，以協同支撐重大戰略制定、重大政策制定、重大規劃編制、重大項目落地爲重點方向，通過設立平臺並聯審批接口、相互開放使用權限、共用智能分析應用模塊功能等方式，構建便利化工作條件，針對不同區域開發保護建設活動特點，聚焦生態環境質量改善，實施分單元差異化生態環境管理，推動制度實施層面的有效聯動，促進協同發力。

夯實工作基礎，加強工作保障。加強組織保障和能力建設，充分利用相關技術交流平臺，加強交流研討，圍繞兩項制度理論、技術、管理、應用等方面銜接，開展重大課題研究，不斷探索銜接新路徑、新模式，加強對基層工作的指導與培訓，提升基層管理機構技術能力，規範各地銜接工作。

（本文來源：經濟日報 作者：生態環境部環境規劃院副院長 萬 軍）