一項糾結已久的根本改革，在謹慎中推進

自古以來，只要與土地有關的改革，總是慎之又慎。歷史上因土地改革帶來鉅變，繼而引發不可控因素，最終極大沖擊乃至顛覆一個朝代的慘痛教訓，數不勝數。

不僅中國，放眼全球，也是一樣的。

近幾十年來，中國的土地改革一直非常慎重，尤其涉及農村土地。

最近的一次改革是2014年12月深改小組會議通過的《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，但試點幾年後，也沒下文了。

再往前，2008年國土資源部出臺了“城鄉建設用地增減掛鉤試點辦法”，探索城鄉土地指標的流動。

在這個政策的支持下，重慶探索了“地票制”農村集體建設用地流轉模式，超越了“城鄉建設用地增減掛鉤”關於城鄉行政分立影響土地價格的限制，在一定程度上突破了城鄉土地市場的分割狀態。

而成都則探索了土地流轉，2010年成都面向開發商舉辦了首場拍賣，但僅僅開始不到兩週就被叫停，主要原因是被認爲涉嫌違反“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，主管部門認爲爲了盈利的開發商進入農村土地產權改革領域，容易變味。

其他地區也各有探索，比如廣東佛山市南海區的配置股權分紅，天津的宅基地換房等等。

但都沒有繼續擴大。

長期以來，農村、土地都是中國社會極爲重要的穩定器，不可輕動，這背後有極爲複雜的考量和博弈。

那麼不涉及農村的土地改革就容易嗎？

比如跨省的土地指標交易，這樣可以解決土地指標的跨省調劑。

但這一條也沒有放開，直到爲了支持“脫貧攻堅”，幫助連片貧困地區籌集扶貧資金，因此特批了“三區三州”（三區：西藏、南疆、四省藏區；三州：甘肅臨夏、四川涼山、雲南怒江）形成的增減掛鉤指標，可以與東部發達省市交易，同時還制定了交易的省市、價格、數量等。

爲了防止東部發達省市不缺建設用地指標而不去購買“三區三州”的土地指標，中央還要求適當減少每年下達給東部省市的新增城市建設用地指標。

目前土地指標流動改革，基本就上面兩類，但從時而推進、時而暫停來看，能夠感覺到很糾結。

直到2024年2月19日的中央全面深化改革委員會第四次會議，審議通過了《關於改革土地管理制度增強對優勢地區高質量發展保障能力的意見》。但是這次會議也強調嚴守“三條控制線”：耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界。

這項改革，已經拖延了很久，早在2019年8月舉行的中央財經委第八次會議就已經提出了進行此項改革，當時說法是“要改革土地管理制度，增強土地管理靈活性，使優勢地區有更大發展空間”，在這次會議上，重點討論的就是區域經濟佈局，從而形成優勢互補。

簡單地說，可以將全國分爲兩部分，一部分是優勢地區，以中心城市和城市羣等爲代表，重點是發揮經濟和人口承載優勢；其他的地區，重點是安全功能，比如糧食、生態等。

這次會議涉及到一個重大的方向問題，那就是大城市和中小城市，到底更側重哪一方面？

從會議的結論看，重點強調發揮中心城市和城市羣的作用。

但這並非放棄其他地區，而是充分發揮地區優勢，國家城鎮化建設中心，也從過去的城市建設爲中心，轉向農村建設爲中心，彌補農村公共服務短板。在這個思路下也有了後來的以縣域爲重要載體的城鎮化建設，鼓勵人口的自然流動，從而形成全國範圍的勞動效率均等化。

但2019年之後，這項改革實際進展緩慢，最關鍵的就是土地指標分配，優勢地區土地需求得不到滿足，優勢地區的發展受到很大限制；而其他地區獲得的土地指標卻遠遠用不完，負債搞沒有實際效益的工業園區，反而浪費了有限的資金。

在土地指標上，計劃式分配與市場化需求之間的矛盾越來越激烈。

各地各方呼籲了也很久。比如去年8月舉行的2023年全國國土空間規劃年會，演講的多位嘉賓，時不時就點一下土地指標問題，土地指標不足已經明顯壓制了優勢地區的發展。

別說地區訴求，就算是發改委、商務部主導的大項目，也常常面臨土地指標的限制，比如上海的特斯拉超級工廠、廣東的巴斯夫項目，土地指標都是最大卡點之一，最終只能一事一議，通過中央層面的協調，特批解決。這也是大項目特別重視地區能量的原因，否則建設用地指標都搞不到，還搞什麼落地。

過去這些年都是這麼過來的，畢竟土地改革事太大了，寧可慢一點。

變化出現在最近兩年，也是形勢逼迫改革。

一個特別重要的節點是2022年提出的“經濟大省挑大樑”，這幾年也有很多人談到過，經濟發達地區在全國經濟中的作用越來越大，現實需要經濟大省多承擔責任，那總得解決一些地方解決不了的重大難題，最關鍵的就是土地指標，這也是經濟大省年年提、天天催的事。

再加上，如上面提到的，一些本來就沒有發展空間，當地也沒有找到差異化發展道路，只是單純濫用土地指標，大規模借債搞重複建設，紅紅火火了幾年，肥了一些人，但是留下的鋼筋水泥變成了無用之物，拆都拆不起，帶來了很多隱形債務，這纔是地方債風險最高的地方。

於是去年發行的萬億特殊再融資債，優先支持了12個高風險地區，這些地區普遍存在土地指標濫用、借債搞無價值項目的問題。這些地區，在其他資金項目審覈時，會更加嚴格。

土地制度作爲根本制度，必須要穩，所以全國範圍內計劃式的土地指標分配不會動，不同地區獲批的土地指標也需要更長時間慢慢微調，但也到了打開一扇窗的時候。

比如先對與高質量發展有關的項目放開，只要是與高質量發展、與新質生產力方向一致的重點產業、重點項目，就能夠得到土地指標的特殊優待。

但是絕不包括房地產，雖然像深圳這樣的城市，確實生產效率極高，土地資源也很匱乏，長期土地供應太少導致深圳房價居高不下，但是口子是不能開的。

不過這項改革並不會快，很可能還是要走走看看，畢竟在通過改革意見時，深改會也強調了“對一些探索性但又十分緊迫的改革舉措，要深入研究、穩慎推進”。

但終歸是一個開始。