中評智庫》拜登對華政策 另起爐竈（李海默）

拜登。(圖／美聯社)

一、拜登對華政策的底色

拜登就任美國總統以來，將歐巴馬時代的「亞太再平衡」遺策和川普時代的對華貿易戰思路以其新的手法整合起來，形成了「集火於中國」（China ‘pivot’）的態勢面貌。回顧拜登一年多來的執政歷程，我們基本可以總結說，一方面，他確實極大地改動了川普對美國傳統盟友的那種愚蠢和狂妄的態度，但另一方面，他遠沒有達到自己所說的「美國重新回來了」，「重振美國的可信度和道德權威地位」（credibility and moral authority）的那種高度，很多美國傳統盟友都對拜登的政策有所保留，甚至可以說有所不滿。具體而微地說，我們看到，拜登的核心思路就是組織以美（及美國利益）爲中心的，「另起爐竈」範式的，針對中國的聯盟。在拜登看來，舊有的國際範式或者已受到中國影響，或者欠缺明顯的針對中國目標，或者並沒有以美國利益爲其中心來運轉。一些分析人士僅概括拜登的外交方略爲「建構於相同價值觀念上的聯盟策略」（Value-Based Alliance），則也許是並沒有真正看清拜登手法的底色。拜登政府給其對華政策下了一個相當高大上的總標題，即所謂「戰略性的和負責任的競爭」（strategic & responsible competition），但這僅僅只是「表」，而遠非「裡」。

從某種意義上說，拜登政府對中國的實質政策思路是很清楚的。正如Josh Rogin在《華盛頓郵報》發表的文章所指的那樣，拜登政府的目的並不在所謂「改變中國」或「改變中國的行爲模式」，而是在於通過不斷競爭去「擊敗中國」，證明美國的體制制度「優於中國」。拜登的另起爐竈，新組聯盟以「制華」的策略，正是在這一構思框架之下的產物。

美國學者Andrew J. Nathan 將拜登的策略總結爲五個方面：1、試圖改善美國在其國內和國際事務中的競爭力；2、試圖更多地與美國固有盟友開展合作；3、特別強調所謂的人權領域；4、試圖在經濟和科技領域與中國展開局部性的脫鉤（partial decoupling）; 5、也在一定的特定領域內試圖與中國開展較爲有限度的合作。

二、從五個具體層面看拜登的「另起爐竈」

我們可以用五個具體層面來說明他的這種思路和取態。

第一個層面就是，拜登政府對於WTO的基本態度是，一方面他在文辭和姿態上強調美國會強勢迴歸WTO框架，另一方面，他認爲WTO目前的機制和議程「已過多受到中國影響」，拜登甚至有一種想法，想通過所謂「民主峰會」（Summit for Democracy）機制，逐步構建起以美爲中心的所謂「諸民主政體間的新型經貿聯盟」。其中一種可能的版本，是建立所謂「民主國家聯盟」（alliance of democracies）機制。學者Christopher S. Chivvis歸納得很準確：拜登政府試圖「將美國型塑爲一場全球民主與威權體制對決的宏大戰役的領導者」（casting the United States as a leader of the global struggle between democracy and authoritarianism）。因此，我們會看到美國貿易代表戴琪會專程到「民主峰會」上發表相關的演說。當然，WTO對此定然是不滿的。2022年1月，WTO宣佈，中國每年可對價值6.45億美元的美國進口商品徵收關稅（而中國早在2013年就已成爲全球最大的貿易國）。

此外，我們還要看到，所謂「民主峰會」的被邀與不被邀列表其實也是非常含糊和錯亂的，據一份智庫統計，約有30%左右的受邀參與「民主峰會」國家，以西方標準看其國內自由度都是有大問題的，包括菲律賓、印度和伊拉克等。

歸結起來，這個層面是有關全球貿易體系的「頂層規劃」。對於這個層面，英國媒體的分析寫得相當到位：「川普打破了原有的全球貿易體系，但拜登亦似乎缺乏能力去使其重回正軌」（Trump broke the global trading system, and Biden is incapable of fixing it）。美國學者Stuart Malawer說得更爲辛辣和直白，拜登的整體對外貿易政策就是「川普範式，但減去川普那些發狂似的推文」（Trump without the tweets）。之所以會造成這種現象，其中一個深層理由是，拜登執政一年多以來，在貿易政策的制定上進展是相當緩慢的，因此川普時代留下的制度慣性就很大程度填充了空白的部分。因此，也無怪乎西方有評論人士會說：「川普悍然打破了全球貿易體系，而拜登無力將其修復校正回正軌」。

早在2021年10月，彭博社提供的分析文章就已經看出，拜登的對外貿易政策有一種「美國優先」的情結在，而正是這種情結，客觀上會帶給中國不小的進取機會(Biden’s ‘America First’ Trade Policy Gives China an Opportunity )。

第二個層面，拜登不但重新撿起了五眼聯盟和QUAD（四國安全對話）及Quad Plus （包括新西蘭、韓國、越南等）機制，而且更爲關鍵的是，他冒着得罪法國（乃至於法國背後的歐陸）利益的風險，一手主導成立了明顯劍指中國的AUKUS （澳英美聯盟）框架。

基本而言，這個層面是有關所謂防務、安全體系（乃至於軍事競爭）的規劃。廣義而言，這其中還包括美澳之間的所謂「增強版部隊態勢合作計劃」（Enhanced Force Posture Cooperation）。

第三個層面，針對中國的「一帶一路」倡議（The Belt and Road Initiative），相應地，拜登喊出了他的所謂重建更美好世界「Build Back Better World」 (B3W)方案，向國際社會，尤其是發展中國家，畫了一張40萬億美元的超級大餅。從宏觀角度看，這似乎是在摹仿當年的「馬歇爾計劃」，當然，實際成效究竟會如何其實很值得懷疑（更遑論美國國債最近已衝破30萬億）。拜登的B3W明確針對中國，但並非各發展中國家都這樣想，比如，在中東區域，不少分析人士認爲最理想的狀態是中國的「一帶一路」與美方的B3W能彼此互補，並行而不悖。

基本而言，這個層面主要意圖在於拉攏各發展中國家。

第四個層面，我們看到，對於亞太區域的兩大主要經濟潮流，RCEP 和CPTPP，拜登政府都沒有擺出積極參與的態度，而是顯著地自外於這兩個體系。其中CPTPP一項，實際爲川普政府退出TPP協議進程後，餘下各國繼續協商所達成之成果，美國國內多位經濟專家皆建議拜登加入，但拜登考慮到美國國內情勢，尤其是在產業工人方面可能引起的反彈，遲遲沒有相應動作。針對這個層面，拜登政府拋出了所謂「印太經濟框架」（Indo-Pacific Economic Framework），希望能以此框架爲中心，影響及統合亞太區經濟發展趨勢。按照拜登政府的官方說法，其意圖不在改變中國，而只在更多地「型塑中國日常運行所處的外部大環境」（not to change China but to shape the strategic environment in which it operates）。不過，最後達到的實際效果，恐怕會正如學者James Crabtree所說的那樣，拜登將很難在亞洲區域組成他所期望的「反華聯盟」（Biden may face an uphill task trying to form an ‘anti-China alliance’ in Asia）。有美國的評論人士稱拜登的印太戰略爲「異常嚴肅時代裡的三心二意、玩世不恭型的策略」（An unserious strategy for deadly serious times）。評論人士Stuart Anderson也指出，究其實質，拜登在對外貿易政策方面的立場和川普是如出一轍的，即都帶有所謂「保護主義」（Protectionist trade policies）、「美國至上」的底色，而這種路線勢必將損害到美資公司在中國，及在亞洲的利益。有美國政治分析人士指出，從美國國內立法與撥款進程的角度看，拜登旨在另起爐竈，一致對華的所謂「印太戰略框架」，其實內部條款和措施並不清晰，而且形成方案的時間冗長拖沓，也就是說，從某種意義上講，拜登的對華思路雖然在大方向上可說是早有定見，但在具體細節的填充和補白上則是頗爲空洞的。

對於歐洲區域，拜登搞了美國-歐盟貿易和科技委員會（U.S.-EU Trade and Technology Council）等新組織。

在總體的對外貿易上，拜登的對外貿易政策實質就是「川普的原版減去川普風格辛辣的那些推特發文」，因爲它們都高度依賴於單邊主義和貿易保護主義的邏輯思路，Malawer甚至認爲，拜登其實在貿易政策路線上不僅是川普化的，甚至比川普要走得更遠。

第五個層面，拜登政府嘗試搞的還有未來互聯網聯盟（The Alliance for the Future of the Internet），太平洋島國協作框架（Pacific Islands initiative）〔16〕和所謂「供應鏈聯盟」等新機制。尤其是未來互聯網聯盟，很可能在2022年中被正式付諸實施。2022年4月俄烏激烈衝突時，拜登到美國北卡來納視察，心心念唸的卻仍是如何「抵禦中國造成的影響衝擊力」（countering China's influence）。

此外，我們也要看到，儘管拜登政府致力於另起爐竈範式的行動，但他們對舊有聯盟框架（尤其是那些中國並不在其中的框架）其實也是能用盡用，比如，在美國貿易代表署的官方網站裡就寫明瞭拜登政府會使用G7集團、美歐峰會（the US-EU Summit）和經濟合作與發展組織（ the OECD）等一系列既有框架來對華施壓。拜登也會訴諸於所謂「美國與東盟國家首腦峰會」的相關框架。甚至有一種說法是拜登可能會嘗試引北約勢力進入亞洲區域。

三、中國的應對之法

可以看出，拜登政府針對中國的意志是非常堅決的。2022年2月，拜登政府派布林肯專程出訪亞洲，目的就是向美國的亞洲盟友們說明美國針對中國動作的決心不會受烏東局勢發展的影響。

基本上，總結拜登的思路，我們可以看到如下幾點：1，拜登這一系列動作的靶心，或多或少都是劍指中國。布林肯把話說得很漂亮：「拜登治下美國對華政策的態度就是：應當競爭時一定強力對華競爭，能夠與華合作時會盡力與華合作，必需與華爲敵時必定與華爲敵」（ Our relationship with China will be competitive when it should be, collaborative when it can be, and adversarial when it must be）。實際上，拜登之視中國，可謂持續性地全力聚焦，並未有片刻須臾偏離；2，對於既有的國際和區域組織框架，拜登認爲它們都或多或少受到了中國的影響，因此拜登打算另起爐竈，建立以美國爲中心樞紐的新體系；3，拜登所謂的「團結盟友」，其實質仍是偏於單邊主義性質，而遠非多邊主義性質的，我們甚至可以說，其實還頗有點美式民粹主義的味道，正因爲這個原因，我們觀察到了不少川普時代的遺緒。川普喊「美國第一」（「America First」 Policy），拜登的確有所調適，但拜登喊的其實差別也不太大，亦即是所謂「美國核心領導力」（ American Leadership Plan）和所謂「戰略性競爭」（Strategic competition）。儘管拜登執政時代中美關係毫無疑問是「繼續下行趨勢」（Descending Further），不過，從種種跡象來看，拜登政府也似乎的確無意在軍事上直接挑戰中國。

從中國方面言之，當然應該對拜登政府的這種取態有所警覺。但是，我們也要看到拜登這種戰略構思的內在結構性問題，亦即美國中心論範式的單邊主義和民粹主義的問題，這些問題在很大程度上將會限制住拜登策略在實際實施時所產生的效率, 正如有的美國媒體所評論的那樣，「2020年時，拜登作爲候選人，曾說會一改川普時代的那些退步色彩明顯的政策，但實際上，拜登執政之後，反而是加強推行了這些退步範式的政策」（In 2020, candidate　Biden promised to reverse Trump’s regressive policies. He has instead spent his first year as President reinforcing them）。對美國傳統盟友而言，拜登政府可能「口惠而實不至」，也是一個現實問題。對於很多國家來說，一個切實的問題是，加入拜登「另起爐竈」範式的聯盟策略框架的好處究竟是什麼？

與此同時，正如學者Andrew Latham所指出的那樣，拜登的對外政策缺乏一個穩健的磁極，而總是飄搖不定，難以實現穩定平衡。學者Doga Eralp則認爲，現在的國際情況是，美國站一邊，中、俄站另一邊，其餘很多國家都並不願捲入局勢，於是，在巴爾幹半島西部區域（the Western Balkans）、烏克蘭等地，美方都顯得力不從心。此外，拜登傾向於將其對華政策的主軸基調吹噓爲所謂「戰略性競爭」（Strategic Competition），但早有學者指出這是一個意涵相當含混不清的術語。學者Holger Janusch也指出拜登的對外戰略性思維其實缺乏足夠清晰的視野（lacks a clear vision）。此外，從某種程度上講，美國學者Paul Haenle等人的說法是準確的，拜登政府雖然一再批評川普的對華政策出牌雜亂無章，但其自身真正清晰的全套對華戰略思維指針至今都還沒有正式面世。

另外，拜登政府並沒有充分看到的一點是，美中兩國利益其實多有重合互利之處，比如最近，美國國內的美國腹地中國協會（U.S. Heartland China Association）就公開呼籲美國官方，強調中美之間並非零和博弈，即使在美國腹地區域，仍有民衆熱心於中美交好，希望能看到中美之間有更多的互惠合作。

時殷弘教授在近期發表的學術論文中指出：「拜登總統將中美之間愈發激烈的競鬥當成更廣泛的全球意識形態競鬥，懷着一項自命的使命(『拜登主義』)，即面對所謂『專制主義的威脅』和21世紀的其他挑戰，要證明民主依然管用。拜登政府對華政策總綱正在浮現：中國是美國短期、中期和長期的近乎全面的『敵對威脅』和競爭對手，美國的相關目標不僅是對華競而勝之，而且是對華完勝」，應當說，時教授的這種判斷是完全準確的。

中國應該如何應對拜登這套「另起爐竈」式的戰法呢？究其根本，中國仍應不斷努力「與全球經濟和政治趨勢接軌」，向世界展示和貢獻來自中國的獨特經驗與智慧。

而實際上，拜登的國內民調錶現不佳也是個大問題。到2022年2月中旬，拜登的民調滿意度已經比川普同期（亦即2018年2月）的數據還差，就連美國主流媒體USA Today 也直接發文稱，拜登已經比川普要更不受歡迎（now less popular than Trump）。此外，2月中旬的另一項民調顯示，僅有39%的美國受訪者表示他們對拜登處理新冠疫情的手法感到滿意。以至於有的美國政治評論人士直接說：「白宮目前最大的麻煩就是低落消沉的公衆情緒」（White House's latest challenge is sour public mood）。俄烏衝突爆發後，拜登民調雖一度有輕微好轉，但後來又有回落，總體起色不大，表現仍是不佳。

2022年3月底，Harvard CAPS-Harris Poll出了一份最新對比式民調，在川普與拜登對戰2024總統大選的虛擬場景下，川普獲得了47%的選民支持，而拜登僅獲得了41%的選民支持，還有12%的選民表示目前無法決斷。而如果換現任副總統賀錦麗上陣和川普對決，49%的人說他們會選擇支持川普，38%的說他們會支持賀錦麗，也就是說，賀錦麗的戰力還比不上拜登。 （作者爲復旦大學青年副研究員、美國休斯頓大學政治學博士）

（本文授權中時新聞網刊登，原刊於中評社刊發、中評智庫主辦的《中國評論》月刊）

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