八部門發文：支持京津冀自貿區參與碳排放權交易

近日，生態環境部聯合商務部、發展改革委、住房和城鄉建設部、人民銀行、海關總署、能源局、林草局發佈《關於加強自由貿易試驗區生態環境保護推動高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》提出到2025年，基本形成自貿試驗區生態環境保護推動高質量發展的架構，經濟結構和開發格局較爲合理，生態環境保護和風險防範水平顯著提升，能耗強度和二氧化碳排放強度明顯降低；支持北京、天津、河北自貿試驗區參與碳排放權、排污權交易市場建設，開展生態環境治理合作，服務京津冀協同發展。

自2013年以來，我國先後設立了21個自由貿易試驗區，發佈百餘項制度創新推廣成果，其中不少重要成果已經複製推廣到全國。

生態環境部綜合司相關負責人介紹，自貿試驗區是我國統籌沿海沿江沿邊和內陸開放的最高水平開放平臺，但由於發展定位不同，結構佈局不同，不同自貿試驗區之間的生態環境管理水平存在着較大差異，在高碳產業轉型、能源結構、運輸結構調整、清潔能源使用和替代等方面都存在着多重挑戰，生態環境治理能力和治理水平有待進一步提高，生態環境國際合作還有更廣闊空間。

作爲首個國家層面自貿試驗區生態環境保護的指導性政策文件，《指導意見》起草說明稱，此項政策將推動自貿試驗區加強生態環境保護工作，補齊制約高質量發展的生態環境短板，形成更多可複製可推廣的生態環境管理模式和制度創新成果。

自貿區將參與碳排放權市場建設

作爲實現碳達峰、碳中和氣候目標的主要舉措之一，全國碳市場將於6月底前正式啓動。

《指導意見》提出各自貿試驗區應積極參與全國碳市場建設，鼓勵自貿試驗區企業參與碳排放權交易，並支持地方自主開展林業碳匯等具有明顯生態修復和保護效益的溫室氣體自願減排項目。

自2011年起，我國相繼在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳、福建等地陸續建立區域性碳排放權交易試點，通過地方性法規或地方政府規章的形式制定本區域內的碳排放配額分配、清繳方案以及交易規則。

這與我國的自由貿易試驗區名單有一定的重合，以上省市均有自貿區。

《指導意見》提出，要鼓勵北京自貿試驗區設立全國自願減排等碳交易中心，鼓勵各自貿試驗區利用現有產業投資基金，加大對碳減排項目的支持力度，引導社會資本參與氣候投融資試點。

碳市場的三個主要職能是企業履約、市場交易和引導投資。目前湖北與上海主要負責全國碳市場的企業註冊登記與交易服務，實際上分別承擔了前兩項職能。在全球能源互聯網發展合作組織經濟技術研究院高級研究員文亞看來，引導投資更爲重要，因爲引導社會投資向清潔低碳方向發展，將形成全社會綠色生產模式和消費模式。

文亞告訴21世紀經濟報道，從碳市場角度來看，各國市場走向融合是總體趨勢。《京都議定書》構建了基於項目碳減排的國際碳交易模式，《巴黎協定》也在積極推動全球碳市場鏈接。“作爲對外貿易交流、資源互補的重要窗口，我國現有自貿區可利用對外貿易政策優勢。積極探索我國與他國基於項目碳減排的市場業務，未來對接全國市場與國際碳市場買家，實現我國與國際社會碳減排資源的更大範圍優化配置，同時推廣中國認證與中國標準，這也有利於我國在國際碳市場建設中發揮更大作用，對國際碳定價權發揮更大影響力。”

北京、天津自2013年已建立碳交易試點市場，在碳市場運行方面積累了一定經驗。在文亞看來，由雙城模式進一步向湖北、上海、北京（京津翼）協同模式發展，將是對碳市場職能的更進一步完善。“未來京津冀可着重開展自願減排量交易、開發綠色資產、引導綠色投資，打造成爲全國自願減排交易中心和綠色金融投資中心。”

跨區域排污權交易機制

在排污權交易方面，京津冀合作則是一個更具“創新性”的提法。

湖北環境資源交易中心總經理王海在接受21世紀經濟報道記者採訪時表示，這將有利於三地協同開展環境治理。

我國自1987年就開始了有關排污權交易的嘗試，2007年明確了國家級試點省市，目前全國共有26個省市開展了排污權交易試點工作。2020年，有部分省市啓動了排污權交易二級市場、制定排放權交易基準價格等措施，從一定程度上對提升企業環境資源意識及控制排放新增量起到了較好作用。

與碳市場類似，政府將排污權利以一定的價格出讓給相應的排污主體，污染者可以從政府手中購買權利，即一級市場，同時他們之間也可以相互轉讓或出售權利，也就是二級市場，這便形成了排污權交易市場。

排污權交易市場是以“污染者付費”機制爲基礎形成的市場，有利於推動企業自覺減排，同時減排效果更好的企業將通過這一機制獲得更多資金，用於開發更加先進的減排技術，形成良性循環。

中央財經大學綠色金融國際研究院研究員奉椿千此前撰文稱，儘管一些省市成果已經頗豐，但2020年全國範圍內排污權交易市場的整體建設進展緩慢，侷限於省市層面的交易導致市場規模有限。由於環境污染本身就具有擴散性、流動性、區域性的特點，所以建立跨省域的排污權交易市場是必然趨勢。且跨省域交易可以更大程度地發掘區域內的減排潛力。

王海表示，從全國來看，目前跨省級行政區的排污權交易還沒有相關案例，三地在排污權交易方面的合作將爲後續考慮建立全國統一的排污權交易市場進行探索並積累經驗。“目前河北的相關工作做得相對更好，三地均有相關基礎。”

河北目前已經探索開展了排污權抵質押貸款業務，以促進重點行業的排放改造與重點設施的深度治理，完善金融對生態環境業務的支持。此外，河北省還於2020年制定了“2021-2025年主要污染物排放權交易基準價格”，用以規範交易行爲，加強交易價格管理，做好監測評估。

爲順利開展跨區域排污權交易，王海認爲，涉大氣污染物需要按照大區域統籌，例如京津冀、長三角、珠三角等，而涉水污染物則需要在同一流域內進行。

綠色產業進場，污染企業退場

碳排放權交易和排污權交易，都是通過市場機制提高企業排污排放的經濟成本推動企業向更低碳綠色的發展方式轉型。

《指導意見》指出，自貿試驗區要堅決遏制“高排放、高污染”項目盲目發展，鼓勵基礎較好的片區建設近零碳/零碳排放示範工程。此外，各自貿試驗區還要推動區域環境大氣質量改善，加強水資源、水生態、水環境系統治理，有序實施建設用地風險管控和治理修復，建設“無廢區”。

同時，爲了加快自貿試驗區的產業結構優化升級，《指導意見》提出要加快提高製造業綠色化水平，打造先進綠色製造業集聚區，並支持自貿試驗區龍頭企業打造綠色供應鏈。還要打造相應的綠色低碳貨運冷鏈，發展綠色倉儲，加強快遞物流包裝綠色治理。

爲打造先進綠色製造業，《指導意見》要求推廣先進、適用的綠色生產技術和裝備，並加快搬遷退出不符合發展定位的工業企業。

廈門大學管理學院中國能源政策研究院院長林伯強告訴21世紀經濟報道，短時間內來看，這些企業還可以向一些環保標準要求較低、需要拉動GDP的地方搬遷。但目前這樣的地方已經相對較少，這些企業更需要轉型升級，地方政府或許可以根據自身的產業發展規劃協調金融機構予以一定的幫助。

支持海南建設清潔能源島

能源轉型也是自貿試驗區實現綠色低碳發展繞不過去的一環。《指導意見》要求，自貿試驗區實施煤炭減量替代，優先使用非化石能源和天然氣。而在交通運輸方面，要推動大宗貨物集疏港運輸向鐵路和水路轉移，實施多式聯運示範工程，推動車船升級優化。

爲此，自貿試驗區需要加快基礎設施低碳改造，完善車用天然氣加氣站、充電樁佈局，加快推動公共建築低碳節能改造，探索建立重大基礎設施氣候風險評估機制。其中特別提到要“支持海南建設清潔能源島”。

海南除了全島作爲自貿試驗區之外，還在探索建設中國特色自由貿易港。在中國碳達峰、碳中和的目標之下，支持海南建設清潔能源島，賦予了海南新的使命。

國家氣候戰略中心戰略規劃部主任柴麒敏在日前舉辦的國是論壇之“能源中國——邁向碳達峰：地方經濟轉型與能源發展新機遇”上表示，目前海南島內燃煤發電機組佔主導，雖然有南海的氣田，總體上來看氣源還是有一定的限制。從電力來看，電力呈現多元化的狀態，有長江的核電機組，光伏生物質發電也初具規模。“海南最近越來越呈現出能源基地的雛形，成爲整個大灣區地區非常重要的能源基地，在東南亞也是。”

林伯強表示，城市佔據着我國能源消費總量和碳排放量的約70%，那麼爲實現全國2060年的碳中和目標，排放量更大、支付能力更強的城市區域勢必要儘早達峰和中和。而自貿試驗區選擇的都是條件相對較好的地方，因此它們對今後的中國城市低碳發展路徑都會起到一定的示範作用。

在林伯強看來，儘管這方面目前還不甚清晰，但具備更加靈活的貨幣財政政策的自貿試驗區，未來或許可以利用這些政策來支持能源結構向更加低碳綠色的方向轉型。