城市體檢評估 爲城市高質量發展保駕護航

近日，自然資源部發布《國土空間規劃城市體檢評估規程》（以下簡稱《規程》），按照“一年一體檢、五年一評估”的方式，對城市發展階段特徵及國土空間總體規劃實施效果定期進行分析和評價，從安全、創新、協調、綠色、開放、共享6個維度設置了城市體檢評估指標，涵蓋生態、生產、生活等方面。

記者瞭解到，《規程》中多項指標與居民日常生活息息相關，比如，城市內澇嚴不嚴重，城市交通擁不擁堵，中小學學位配置均不均衡，醫療、養老設施夠不夠，人均住房面積達不達標，菜市場分佈便不便利，綠化是否有改善等。

多位專家在接受記者採訪時一致認爲，《規程》正式公佈標誌着國土空間規劃城市體檢評估將從首都走向全國，成爲落實新時代高質量發展、高品質生活和高效能治理的重要管理工具，成爲國家空間規劃體系中將制度優勢轉化爲治理效能的重要機制通道。

體檢是推動城市高質量發展的關鍵

“如今，城市已從早期單純的人類定居點逐步演變爲一個地區乃至一個國家發展動能集聚的核心載體。”清華大學中國新型城鎮化研究院高級研究專員李棟告訴記者，以中國爲例，第七次人口普查顯示中國常住人口城鎮化率已接近64%，近年來圍繞“兩新一重”展開的一系列宏觀經濟政策調整活動也大量落地在城市地區，而以“一網通管、一網通辦”爲代表的智慧化管理和服務，也在爲每一位居民提供更有獲得感的生活體驗。

李棟表示，近年來，交通擁堵、房價高企、環境污染、文脈斷裂、醫療教育等公共服務不平衡不充分等諸多現象。儘快爲城市診療治病、打造更美好的城市人居生活，已成爲社會共識和迫切需求。對城市開展體檢評估，不僅是考慮城市在社會經濟發展中擔當的核心角色，也是建立國土空間規劃體系並監督實施的重要舉措。

“對城市開展體檢評估，不僅是考慮城市在社會經濟發展中擔當的核心角色，也是建立國土空間規劃體系並監督實施的重要舉措。”李棟指出，基於對城市發展規律的客觀認識，融入對政策原則、規劃目標等上位要求的提煉，並結合前述各類多發常見“城市病”的主要特徵，初步構建一套適合中國城市實情的定期體檢評估工作機制與評估指標體系，診病竈、治未病，將是實現規劃全生命週期管理、提升城市治理現代化水平、推動城市高質量發展的關鍵保障。

他建議，城市如同一個有機體，在成長中需要不斷引導、反覆試錯、持續優化，通過制度機制和技術標準建立的體檢評估必將構成一項有力的政策工具，在操作層面將城市發展的目標、過程和結果三個維度有機融合，爲新發展階段，新發展理念，新發展格局下中國城市的高質量發展保駕護航。

將制度優勢更好轉化爲治理效能

《規程》在定義中明確國土空間規劃城市體檢評估是促進城市高質量發展、提高國土空間規劃實施有效性的重要工具，城市體檢評估的對象既包括城市，也包括規劃。對城市的特徵狀態從安全、創新、協調、綠色、開放、共享等六個維度進行監測和評價；對規劃的編制和實施從戰略定位、底線管控、規模結構、空間佈局、支撐體系、實施保障等六個方面進行評估，反映規劃實施的效力（規劃實施一致性）、效益（實施結果合理性）、效應（使用主體評價）和保障（實施環境和政策機制），以及規劃本身的作用和適應性。

中央財經大學城市管理系主任副教授王偉告訴記者，城市體檢評估彰顯新時代國土空間規劃之“智慧“，是規律之智、數據之智、專家之智、市民之智的綜合集成；城市體檢評估健全新時代國土空間規劃之“制度”，在制度設計、制度運行和制度保障上給予充分體現；城市體檢評估開拓新時代國土空間規劃之“治理”，是系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的鮮明反映。

王偉指出，《規程》圍繞戰略定位、底線管控、規模結構、空間佈局、支撐體系、實施保障等內容，設置6個一級指標類別、23個二級類別和122項指標，其中33項指標可用於快速評估。採取全局數據與典型案例結合、縱向比較與橫向比較結合、客觀評估與主觀評價結合等方法，對各項指標現狀年與基期年、目標年或未來預期進行比照，分析規劃實施率等進展情況，將有效強化規劃的前瞻性、整體性、協同性。

“在城鎮化、工業化、市場化、信息化和全球化交織下，我國國土空間開發保護中多系統、多要素、多主體的跨域融合與協同共振越來越普遍、越來越深化，使得傳統治理模式和手段面臨巨大挑戰。”王偉認爲，《規程》從“一首一尾”給出應對，從“一首”看，《規》提出要落實“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”要求，將國土空間基礎信息平臺和智慧城市結合，同步構建新基礎設施--數字化城市時空感知體系，推動體檢評估智能化水平和城市智慧化治理水平雙提升，實現“管得住”的目標；從“一尾”看，《規程》提出將體檢評估結果與政府工作緊密銜接，支撐綜合治理、精準施策，同時可依託責任規劃師、社區規劃師、“楓橋經驗”等基層治理創新機制，實現“用得好”的目標，提升國土空間治理效能。

發揮規劃對城市發展的戰略引領

“城市體檢評估關於戰略定位、底線管控、規模結構、空間佈局、支撐體系、實施保障等六個方面內容的設置是基本框架，同國土空間總體規劃編制主要內容銜接。”北京市規劃和自然資源委員會楊浚指出，城市政府可結合每年工作重點和規劃實施重點任務，對框架內的具體分析內容做出適當的調整，如北京2020年結合疫情，突出城市在安全和防災方面的要求，增設“安全韌性”內容。將體檢評估工作的開展與“開展政策研究、提出政策反饋”緊密關聯，讓體檢評估真正成爲政府有效治理城市的抓手。

楊浚表示，年度體檢和五年評估的差別在於年度體檢抓重點、五年評估全覆蓋；年度體檢發揮過程預警、五年評估用於動態維護。相較於以往的規範（辦法）要求，《規程》增加了常態化的年度體檢，其特點表現爲“三個關注、兩個轉變和一個核心”。

首先，年度體檢關注核心問題，如北京總體規劃的減量提質、功能重組、城市治理、區域協同等目標，關注牽一髮而動全身的關鍵變量，如人、地、房、業、產等關鍵要素，關注基於政府運行視角的行動計劃，包含實施總體規劃的具體項目、土地投放、資金投入和政策機制的建立等。其二，與五年或更長週期的評估不同，年度體檢強調從以往的“結果評估”到“過程體檢”的轉變；也不同於以往的程序性技術文件，強調從“技術文件”到“治理手段”的轉變，將其作爲國家和地方政府實時監測城市發展、開展空間治理和規劃實施的抓手。其三，常態化年度體檢的核心目的在於通過過程體檢更好發揮規劃對城市發展的戰略引領和剛性管控作用。

北京市城市規劃設計研究院石曉冬認爲，《規程》在原則中明確全過程應用，開展體檢評估要緊密對接國土空間規劃，形成貫穿規劃編制――任務分解――體檢評估――督查問責――反饋落實的規劃全生命週期管理實施機制，並銜接國土調查、用途管制、執法督察等自然資源全過程管理。

另外，《規程》明確了城市體檢評估成果面向上級自然資源主管部門、本級政府和市民三個對象的應用，讓城市體檢評估真正能用管用好用，方顯其價值。在國土空間規劃編制審批完成後，城市體檢評估是上級自然資源主管部門和本級政府實時全面掌握城市發展動態和規劃實施狀況最重要的抓手，並以體檢評估結論作爲開展執法督察及規劃的編制、實施和調整優化等管理工作，國民經濟和社會發展規劃及政府工作報告編制等綜合事務決策的重要支撐。