李念祖專欄》霸凌事件中不平等的公務員關係

勞發署北分署公務員遭前分署長謝宜容霸凌案持續延燒，圖爲謝日前拍影片向同仁、社會大衆道歉。（圖 / 摘自YouTube）

勞動部一位公務員疑因職場霸凌而輕生，引發全社會關注，部長換手，總統、閣揆道歉，涉案長官免職，卻猶是輿情沸騰不止。長官請辭、道歉乃至免職，都是政治處理，政治處理並不能還給當事人真正的公道。應該檢討的是，官場中上官霸凌事件層出不窮，是否因爲公務員關係的法律定位至今傾斜偏頗，有以致之？

先不談如何還當事人（包括遺屬）公道。若問職場霸凌事件的制度性對應之道爲何？標準答案是現行的《職業安全衛生法》可資處理；新部長上任後，勞動部立即傳出消息，擬研議修正此法，方向是提高僱主責任，增加罰鍰。外界則預期勞動部應全面檢討職場霸凌相關法制。

識者皆知，這個新聞場景其實顯示了勞動部霸凌事件中的兩個基本問題，一是現行立法缺乏處理職場霸凌行爲的明確有效規範；更根本的疑問則是，《職業安全衛生法》是規範政府機關霸凌行爲的法律嗎？所謂修法提高僱主責任與罰鍰，政府是僱主嗎？不論修法前或修法後，主管機關勞動部會對勞動部中發生的霸凌行爲開罰嗎？

《職安法》中僱主的定義，指的是事業主或事業之經營負責人；事業，並不包括政府機關在內。修法增加僱主的責任，勞動部是以主管機關的身分扳起面孔警惕企業僱主；勞動部自身發生的霸凌行爲，卻完全不受此法拘束！這怎能是解決政府機關內部霸凌以杜悠悠之口的辦法？

《職安法》不適用政府機關，就像是《勞動基準法》只適用企業，不適用政府公務人員的情形一模一樣！政府制定的法律至今不肯正面承認政府是公務人員的僱主！隱藏其後的思維是，僱主與員工是平等的契約關係，政府則是官府衙門，高人一等，內部是上官下屬間單向的、絕對的命令服從支配關係，怎麼能夠承認下屬公務員依據契約成立對等的關係平起平坐呢？又哪有大家都是公僕的觀念呢？

這難道不是迄今仍威權作祟的緣故嗎？政府機關中，上官漠視下屬的人格尊嚴，憑藉職務地位作威作福，頤指氣使，任意以口頭或文字侮慢、冒犯、侵凌，不正就是逞現官威的霸凌行爲？

公務員與國家之間依法應該成立什麼樣的雙務契約呢？公務員對國家負有忠誠守法、履行職務的義務，換取的除了是法定的薪酬待遇之外，還有親身參與政府治理的權利（服公職權，也是一種參政權）。

大法官解釋公務員關係是公法上職務關係，一向缺乏實質內容描述，很容易淪於落伍的「特別權力關係」的重新包裝而已。一旦使用單向的公法職務關係而否定契約關係存在，就已將公務員劃在雙務的契約關係之外，公務員不受《勞動基準法》的保障，工時上限、加班費、休假、僱主不能單獨調整退休金、不能單獨改變工作規則等等都無同等的保障，也不能組織工會、締結團體協約…。

其結果就是，政府頒佈勞動法令干涉民間的勞僱契約，政府自己卻不肯承認公務員契約存在，從而完全不受《勞基法》的拘束，這說得過去嗎？公務員的勞動權並非不能加以適當限制，但是全盤否定公務員的勞動權，則是剝奪勞動權，其實也否定了勞動權具有基本人權的性質。

公務員關係必須是基於雙方的自由意志平等地締結，法律不能強迫人民擔任公務員，僅有的例外是義務役軍人（還有國民法官？）。勞僱（含委任或聘用）契約關係中發生霸凌行爲，不單單是侵權行爲，也是政府機關違反契約的舉動，公務員應該有權主張契約上的權利。 用刑罰或行政罰遏止政府機關裡的霸凌行爲，太容易官官相護（能夠想像勞動部以主管機關的身分對自己開罰？），即使施以制裁，罰金罰鍰都終將解繳國庫，對受害者又有什麼實質的好處呢？

勞動部真要提案，立法院真要修法，就應該全盤檢討公務員法律關係，正視肯定其爲一種雙方平等的契約關係，違約者應負賠償責任。嚴重違約的行爲例如霸凌，則可課以懲罰性的違約金。從保障受害者權利的角度言之，用刑事處罰或行政罰鍰來制裁霸凌，對於霸凌行爲的受害者而言，遠不如由法律規定懲罰性違約金來得實惠。

（作者爲東吳大學法律研究所教授）

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